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    公共政策评估的方法论:价值判断还是技术分析?

    发布日期:2021-05-03 10:40:17 作者:企红网 【关闭】
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    如同政策制定和政策执行的改进一样,政策评估理论也在不断地发展和进步,而每一次的理论推进,都是对既有评估理念和方法的革新、充实和完善。总体来看,现代评估理论大体经历了价值评估、技术评估、系统性评估以及响应式评估等几个主要阶段,每个阶段的转化都是与对政策评估性质和功能认识的逐步深化密切联系的①。

    政策评估实践虽然十分久远,但是系统化、科学化的政策评估却是现代社会的产物。如同古、近代政策评估一样,现代政策评估也是实践发展的产物;它的产生不是源于理论家和学者的书斋式规划,而是实践发展直接推动的结果。因此,在学科发展方面,它的方法论构建要早于基础理论体系的形成。事实上,现代政策评估的产生就是从对政策评估方法论的探讨和争论开始的。从起源和发展过程看,现代政策评估从一开始就存在两种范式之争,即在方法论方面,政策评估的性质究竟是一种价值判断还是一种技术分析始终存在分歧。

    一般而言,传统政策评估更为重视价值判断,认为实现公平与正义是政策评估的本源功能。在这一范式的主导下,相关政策评估实践往往集中于政治层面的评估,集中于公共政策在社会价值方面的评价。持这种观点的学者认为,不首先澄清政策评估中的价值问题,进而弄清公共政策的正当性、公平性和社会性,而局限于技术层面去评估政策效果,无异于本末倒置,在方法论方面会迷失方向,抛弃了政策评估本应秉持的人本主义原则。因此,有必要对政策评估追本溯源,强调价值评估的重要性,凸显公共政策的政治性。E.R豪斯(E.R.House)指出:“政策评估的本质,基本上是一种政治活动,除了为决策者提供服务外,也在进行资源的再分配以及决定由谁合理地得到什么,其主要意义在于分配社会的基本财货。因此,它不但是一种理念的陈述,更是一种关于分配的社会机制,而这正是我们企盼的政策评估的制度型的地位。评估不应当只是真实的,它更应当是正义的,目前的评估构架不论其真实价值如何,都应在不同的程度回应正义,更何况,正义本身就是政策评估应该考虑的一项重要的标准。”①显然,持这种观点的人更为强调政治原则在政策评估中的特殊重要性,有一些学者还提出了“政治评估”(PoliticalEvaluation)的概念,以与“政策评估”(PolicyEvaluation)相区别。也正是由于这种区别的存在,使政治性的价值评估重新归入了传统政治学的研究视野,而“政策评估”(PolicyEvaluation)则迈上了技术性评估的轨道,并在对专业性评估的强大社会需求推动下得到快速的发展。

    持技术评估观点的学者为数众多,他们认为,现代政策评估虽然不排斥价值评估,有时甚至将价值评估置于技术评估同等重要的地位,但是它与政治评估的出发点却有着明显的不同。政治评估要求在评估阶段和政策制定阶段一样,必须带着一定的价值偏好,充分体现政策评估的公平性和正当性o但是,在技术性评估学派看来,政策评估虽然应该进行必要的价值评估,但是并非一定要将评估主题的价值倾向体现在评估过程中,而是应秉持价值中立的态度,对公共政策本身的价值倾向进行评估,从而得出相应的结论。特定的价值导向应体现在政策制定阶段,是政治家的责任,而非政策评估者的使命。况且,在现代社会条件下,人们对价值观的认识也呈现多元化的态势,不同个体之间,同一个体的不同发展阶段之间,价值观都有可能存在差异、发生变化。因此,试图整合和追求统一的或一致的价值观念既是不现实的,也是不可行的。

    在这种评估理念的主导下,在行为主义思想的影响F,后期的政策评估行为力图摆脱传统政治学“价值评估”思想的束缚,而逐步走上了技术性评估的轨道。它在评估实践中更多的关注与技术层面和事实层面的分析,并在此后的发展中逐步成为政策评估的主流范式,并被称为技术评估学派。政策评估技术学派主张应用实证技术方法以分辨政策目标的设定和政策结果之间的对应关系,进而把可以验证性地确定政策的实价效果作为政策评估的主旨。在这种政策评估的范式中,其分析的侧重点主要集中于效率、效能、效益一类的问题上,并选择了政策执行评估、政策效果评估、政策影响评估作为政策评估的主要对象。

    但是,在近年来的政策评估实践中,技术性评估范式也受到了猛烈的抨击和批评。有学者指出,政策评估首先必须对评估主体的基本目的和用以评估的价值观做出评估。如果评估者将自以为是的价值中立标准等同于社会公认的价值观并应用于政策评估,那么,即使评估广泛使用了诸如试验设计、数学统计、随机抽样、问卷调查和社会审计等数量化的评估方法,评估仍然是一种“伪评估”(PseudoEvaluation),其弓|导政策实践的功用将十分有限。①这种批评主要起因于技术性评估者过分重视学术规范和过于强调方法的科学性,相对忽视了公共政策的受体——社会公众的需求和感受,以至于评估结论难以被广大公众所理解和接受。与此同时,由于过分强调技术方法的重要性,以至于20世纪50年代政策科学创立以来,政策评估领域出现了一种深刻的矛盾:一方面,政策评估项目的应用范围越来越广,旨在提高公共政策的技术方法不断得到改进和创新,另一方面,西方社会公众对政府公共政策的公正性和价值品质的质疑却越来越多,越来越广泛和尖锐。

    正是为了应对此类批评、解决这方面的矛盾,政策评估的技术学派在保持技术性评估的主流思想的同时,开始重视对政策评估中的价值问题进行研究,越来越多地吸收价值评估的思想内涵,并将其应用于实际政策评估中去。其直接结果,就是政策评估的视野得到进一步拓宽,超越了传统的对政策效果和影响的实证分析,逐渐将政策目标、政策方案、政策系统、政策过程也纳入评估的范围,并且将价值评估作为一种重要评估指标,纳入统一的评估指标体系,使政策评估由技术性评估范式逐步向系统性综合评估的方向发展。


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